Segregacja śmieci: w regulaminie nie ma bezwzględnego obowiązku

28.02.2017

Rzeczpospolita, komentarz adwokat Katarzyny Paczuskiej-Tokarskiej

ORZECZNICTWO: Limitowanie ilości odpadów komunalnych odbieranych od właścicieli nieruchomości jest dopuszczalne w ramach ustawowego upoważnienia rady gminy do uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy orzekł Naczelny Sąd Administracyjny.

Rozstrzygnięcie z 9 grudnia 2016 r. (sygn. II OSK 766/15) zapadło na tle następującego stanu faktycznego. Mieszkańcy zaskarżyli uchwałę rady miejskiej w sprawie wprowadzenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Kwestionowali oni przepis regulaminu, który stanowił:
„w celu wyposażenia nieruchomości w pojemniki o odpowiedniej pojemności, ustala się następującą minimalną tygodniową ilość wytwarzanych niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych: 1) dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych i wielorodzinnych – 20 l na osobę”.

Twierdzili, że organ upoważniony jest wyłącznie do określenia wielkości pojemników przeznaczonych na odpady, a nie ryczałtowego określenia ilości wytworzonych odpadów. Ponadto mieszkańcy zaskarżyli regulamin w części nakładającej na właścicieli nieruchomości obowiązek segregowania odpadów komunalnych, uznając za niedopuszczalne zmuszanie ich do selektywnej zbiórki odpadów.

Przekroczenie delegacji
Rada miejska nie zgodziła się z zarzutami skarżących. Jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (wyrok z 26 listopada 2014 r., sygn. II SA/Gl524/14) uwzględnił skargi i stwierdził nieważność całego regulaminu. W ocenie WSA rada miejska przekroczyła przy jego uchwalaniu delegację zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej: u.c.p.g.). Musiało to skutkować stwierdzeniem nieważności regulaminu w zaskarżonym zakresie, a w konsekwencji również całego regulaminu, gdyż stanowi on prawo miejscowe i powinien kompleksowo regulować zawartą w nim materię. WSA nie odniósł się do zarzutu skarżących dot. obowiązku segregowania odpadów.

Rada miejska zaskarżyła ww. wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego, domagając się jego uchylenia i oddalenia skarg skarżących. NSA uwzględnił skargę kasacyjną i uznał, że istota sprawy została wyjaśniona w stopniu uzasadniającym rozpoznanie przez sąd II instancji skarg, które skarżący wnieśli do sądu I instancji. NSA skargi te oddalił z następujących przyczyn. Zgodnie z art. 4 u.c.p.g. (w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia przedmiotowej uchwały) rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Jest on aktem prawa miejscowego i określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące m.in.rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, przy uwzględnieniu: (a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, (b) liczby osób korzystających z tych pojemników.

Minimalna pojemność
Z treści upoważnienia ustawowego wynika, że prawodawca lokalny powinien określić rodzaj i minimalną pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości przez kreowanie normy umożliwiającej uniwersalne matematyczne obliczenie tej pojemności nawiązując do każdej nieruchomości, na podstawie pewnej średniej dotyczącej wszystkich nieruchomości. Prawodawca lokalny ma przy tym różne drogi i techniki prawotwórcze do wyboru, w tym np.: zastosowanie odpowiedniego odesłania, wprowadzenie algorytmu lub wprowadzenie wyników ustaleń w przedmiocie ww. średniej bezpośrednio do normy prawa lokalnego.

Problemem prawnym, w realiach kontrolowanej sprawy, jest ustalenie w jakim kontekście/celu prawodawca lokalny posłużył się pojęciem ustalenia następującej minimalnej tygodniowej ilości wytwarzanych niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych w ilości 20l na osobę nawiązując do stwierdzenia, że następuje to w celu wyposażenia nieruchomości w pojemniki o odpowiedniej pojemności. NSA zauważył przy tym, że do treści regulaminu wprowadzono wyniki prawidłowo wykonanej kalkulacji, przeprowadzonej na podstawie analizy wielkości podanych w uchwale sejmiku województwa w sprawie wykonania Planu Gospodarki Odpadami.

Minimalna tygodniowa
NSA podkreślił, że prawodawca lokalny, zamiast stwierdzenia o ustaleniu/wykorzystaniu średniej tygodniowej ilości wytwarzanych niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na osobę, posłużył się pojęciem minimalnej tygodniowej ilości wytwarzanych niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych. NSA jednocześnie zauważył, że w regulaminie stworzono wzorzec pozwalający na uzyskanie danych dotyczących określenia minimalnej pojemności przedmiotowych pojemników, a taki jest właśnie cel omawianego upoważnienia ustawowego. Prawodawca lokalny nie naruszył więc, zdaniem NSA, treści i granic upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. w sposób istotny, gdyż sam cel upoważnienia ustawowego został zrealizowany prawidłowo. Kwestionowany przepis regulaminu narusza swoją podstawę ustawową, ale w stopniu nieistotnym, nieuzasadniającym stwierdzenia jego nieważności. W konsekwencji odpadała zatem przesłanka przemawiająca za stwierdzeniem nieważności całej uchwały w przedmiocie regulaminu.

Sąd II instancji nie podzielił stanowiska skarżących, że wskazany przepis regulaminu, zgodnie z którym powstające na terenie nieruchomości odpady komunalne przed ich zgromadzeniem w pojemnikach i workach na odpady na terenie nieruchomości, należy poddać segregacji, zobowiązuje ich bezwzględnie do segregowania odpadów. Zdaniem sądu II instancji, kwestionowany przepis wyraża pewien oczekiwany przez gminę kierunek działania, a to z uwagi na to, że przepis ten nie jest wprost sankcjonowany.

wyrok: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2016 r., sygn. II OSK 766/15

KOMENTARZ EKSPERTA:
Katarzyna Paczuska-Tokarska adwokat, kancelaria Sołtysiński Kawecki & Szlęzak
Utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. W ramach wykonywania ww. zadań gmina m.in.uchwala regulamin, który określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:
(i) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości,
(ii) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym,
(iii) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego,
(iv) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami,
(v) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku,
(vi) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach,
(vii) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Jak słusznie stwierdził NSA, przy analizie postanowień regulaminu istotne jest badanie celu i skutku wprowadzanych regulacji. Jeżeli realizują one cel ustawowy, jak w przypadku zaskarżonego regulaminu, nie są nieważne, nawet jeżeli występują w nich pewne nieścisłości językowe. Trudno natomiast zgodzić się ze stwierdzeniem NSA, że o braku wprowadzenia obowiązku segregowania odpadów w ww. uchwale świadczy brak sankcji. Czym innym jest bowiem nałożenie obowiązku, czym innym zaś stworzenie mechanizmu do egzekwowania wykonania tego obowiązku przez adresatów. Brak sankcji nie powoduje przecież, że działania sprzeczne z postanowieniami regulaminu są zgodne z prawem.