Czy sąsiad może skarżyć pozwolenie na użytkowanie budynku

26.06.2017

Rzeczpospolita, autor: Katarzyna Paczuska-Tokarska

ORZECZNICTWO:
Stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Jednak w pewnych stanach faktycznych i prawnych krąg ten mogą determinować inne normy prawne.

W sytuacji, gdy przedmiotem postępowania o pozwolenie na użytkowanie jest inwestycja, co do której wyeliminowaniu uległa decyzja o pozwoleniu na budowę, organy winny ocenić legitymację skargową strony na podstawie przepis ogólny art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego – wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 marca 2017 r. (sygn. II OSK 1869/15).

Wyrok został wydany w następującym stanie sprawy. W październiku 2009 r. właściwy powiatowy inspektor nadzoru budowlanego udzielił wnioskodawcy pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części budynku dziewiarni zrealizowanej na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Wniosek o wszczęcie złożył właściciel nieruchomości graniczącej z inwestycją, jednak zdaniem organu stroną pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor.

Główny inspektor nadzoru budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Zdaniem organu w sprawie wystąpiła przyczyna podmiotowa niedopuszczalności wszczęcia postępowania, ponieważ stroną postępowania o udzielenie użytkowania jest wyłącznie inwestor. Organ zauważył również, że nie prowadzono wobec inwestycji postępowania w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych (tj.w trybie art. 50 – 51 Prawa budowlanego). Przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie organ przeprowadził też kontrolę zakończonej budowy i stwierdził, że obiekty te nadają się do użytkowania. W jej trakcie nie stwierdzono istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Skargę na powyższe postanowienie złożył wnioskodawca, domagając się stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie. Podkreślił, że jest on współwłaścicielem nieruchomości bezpośrednio przylegającej do działki, na której znajduje się przedmiotowa inwestycja. W efekcie jej realizacji powstał duży zakład przemysłowy położony na terenie przeznaczonym wyłącznie pod jednorodzinną zabudowę mieszkaniową.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga wnioskodawcy zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem WSA postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na użytkowanie jest postępowaniem, w którym w większości zakres podmiotowy będzie znajdował podstawę w treści art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Zgodnie z nim, stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Jednak w pewnych stanach faktycznych i prawnych krąg ten mogą determinować inne normy prawne.

W rozpoznawanej sprawie brak przymiotu strony skarżącego nie jest oczywisty. W toku postępowania skarżący przedłożył bowiem decyzję stwierdzającą nieważność decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji oraz decyzję głównego inspektora nadzoru budowlanego uchylającą ww. decyzję i przekazującą sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Przedłożone orzeczenia zostały wydane przed wydaniem zaskarżonego postanowienia. Tym samym okoliczności sprawy nie dawały podstaw do zastosowania formalnego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z uwagi na to, że wniosek został wniesiony przez osobę niebędącą stroną.

Nie można było przyjąć, że kwestia braku interesu prawnego skarżącego jest oczywista i nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego znajduje zastosowanie jedynie, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydana została po zakończeniu budowy, realizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Stosowanie tego przepisu jest natomiast wyłączone, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zapadła na skutek legalizacji samowoli budowlanej lub w postępowaniu wywołanym istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego.

W sytuacji, gdy przedmiotem postępowania o pozwolenie na użytkowanie jest inwestycja, co do której wyeliminowaniu uległa decyzja o pozwoleniu na budowę, przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego nie ma zastosowania, a organy winny ocenić legitymację skargową strony na podstawie przepis ogólny art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny, lub obowiązek.

NSA podzielił stanowisko WSA i stwierdził, że konstrukcja przepisu art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego zawęża krąg podmiotów mogących być stroną w stosunku do definicji strony z art. 28 k.p.a. Ograniczenie to dotyczy przy tym postępowania prowadzonego w trybie jurysdykcyjnym, jak i w trybach nadzwyczajnych. Ograniczenie stron w postępowaniu, którego przedmiotem jest wydanie pozwolenia na użytkowanie wyłącznie do inwestora, dotyczy tylko sytuacji, w których decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie pozwolenia na budowę i zgodnie z tymże funkcjonującym w obrocie prawnym pozwoleniem. Tylko bowiem w takim przypadku można uznać, że interesy innych podmiotów, które podlegały ocenie na wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego, nie zostaną naruszone. W przypadku zatem skutecznego zakwestionowania zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, stosowanie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego doznaje ograniczenia.

Przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego nie dotyczy, natomiast przypadku, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem postępowania naprawczego w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, legalizacji samowoli budowlanej lub też odstępstw od warunków pozwolenia. Skoro nie zostało ostatecznie zakończone postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, na podstawie decyzję, którą wydano przedmiotowe pozwolenie na użytkowanie, to nie można było przyjąć, że kwestia braku interesu prawnego skarżącego w żądaniu wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie jest oczywista i nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

sygnatura akt II OSK 1869/15

KOMENTARZ EKSPERTA
Katarzyna Paczuska-Tokarska adwokat, kancelaria Sołtysiński Kawecki & Szlęzak
Mający w niniejszej zastosowanie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego był przedmiotem licznych interpretacji zarówno w literaturze przedmiotu, jak i w orzecznictwie. Zgodnie przyjmuje się, że przyjęte w ww. przepisie ograniczenie podmiotowe co do kręgu uczestników postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie należy odnosić do spraw, w których nie jest kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę.

W przypadkach kwestionowania zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, omawiany przepis wymaga zastosowania wykładni rozszerzającej, wyprowadzając prawo do żądania weryfikacji nie tylko do inwestora, ale również tych, którzy wywodzą ingerencję decyzją o użytkowaniu w konkretny, aktualny interes prawny wywodzony z przepisów ustawy – Prawo budowlane i innych ustaw, w tym ochrony prawa własności.

Niewątpliwie rację ma NSA, że zastosowanie przepisu w literalnym brzmieniu jest rozwiązaniem nieprawidłowym. Aktualne jednak pozostaje pytanie, czy jeżeli przepis jest jasny i nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych, wolno, w drodze wykładni, wyciągać wnioski sprzeczne z jego literalnym brzmieniem. Problem ten rozwiązałaby zmiana przepisu.