Organ nie ma luzu decyzyjnego przy ustalaniu opłaty legalizacyjnej

02.10.2018

Rzeczpospolita, autor: Tomasz Duchniak

Jednym z warunków pomyślnego zakończenia postępowania legalizacyjnego jest uiszczenie opłaty przez inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej. Na wysokość opłaty nie wpływają okoliczności, w jakich do niej doszło.

Takie wnioski wynikają z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lipca 2018 r. (II OSK 1985/16), w którym sąd ten oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 10 maja 2016 r. (sygn. II SA/Łd 29/16).

Decyzja zmieniająca

Wyrok NSA został wydany w następującym stanie faktycznym. Inwestor uzyskał decyzję zmieniającą pozwolenie zintegrowane dla instalacji do uboju trzody chlewnej. Z decyzji tej wynikał m.in. obowiązek wykonania szczelnego zbiornika do gromadzenia ścieków pochodzących z myjni samochodów. Inwestor wykonał taki zbiornik. Nie dochował jednak przy tym wymogów wynikających z ustawy – Prawo budowlane, tj. nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na budowę. Postępowanie w sprawie tzw. samowoli budowlanej wszczął powiatowy inspektor nadzoru budowlanego (PINB). Po przedłożeniu przez inwestora wymaganych dokumentów PINB nałożył na inwestora postanowieniem obowiązek uiszczenia tzw. opłaty legalizacyjnej w wysokości 125.000 zł.

Zażalenie na to postanowienie wniósł inwestor, jednak wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego (WINB) utrzymał w mocy postanowienie PINB. Od postanowienia PINB skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł inwestor. WSA nie podzielił argumentów zawartych w skardze i ją oddalił.

Od wyroku WSA inwestor wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej zarzucił m.in. naruszenie art. 49 ust. 1 i 2 oraz art. 59f ustawy – Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i nieuwzględnienie przy ustalaniu opłaty legalizacyjnej okoliczności, w jakich doszło do wybudowania przez inwestora żelbetowego zbiornika. Ponadto zarzucono naruszenie art. 8 Kodeksu postepowania administracyjnego wobec niedostrzeżenia przez WSA, że postanowienie WINB nie jest do zaakceptowania w państwie prawa i narusza zasadę zaufania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Pomija bowiem istnienie decyzji zmieniającej pozwolenie zintegrowane dla inwestora (z której to decyzji wynikała konieczność wykonania spornego zbiornika).

NSA oddalił jednak tę skargę kasacyjną. Sąd ten zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 48 i 49 Prawa budowlanego procedura legalizacyjna może zakończyć się dwojako: po pierwsze, poprzez wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i ewentualnie o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, po drugie, poprzez wydanie decyzji o nakazie rozbiórki.

NSA: konieczna opłata

Jednak zgodnie z przepisami pomyślne dla inwestora zakończenie procedury legalizacyjnej (zatwierdzenie projektu budowlanego, ewentualnie wydanie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych) uzależnione jest od uiszczenia przez niego tzw. opłaty legalizacyjnej. Otwiera ono drogę do korzystnego dla inwestora zakończenia procedury legalizacyjnej. Brak uiszczenia opłaty skutkuje koniecznością wydania nakazu rozbiórki.

Przesłanki ustalenia opłaty legalizacyjnej zostały określone w art. 49 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego. Ustawodawca w tym zakresie nie pozostawił organom luzu decyzyjnego. Wysokość opłaty jest ustalana na podstawie sztywnych, ustawowo określonych kryteriów. Zdaniem NSA przepisy nie przewidują możliwości odstąpienia od obowiązku ustalenia opłaty legalizacyjnej ani też nie dają organom możliwości miarkowania wysokości tej opłaty.

Okoliczności popełnienia samowoli budowlanej, w tym przyczyny, z których doszło do wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z prawem, są prawnie irrelewantne dla obowiązku ustalenia opłaty. Nie wpływają również na wysokość tej opłaty. Sposób określenia wysokości opłaty legalizacyjnej został tak w przepisach prawa skonstruowany, że jej wysokość nie zależy od uznania organu nadzoru budowlanego.

Sygnatura akt: II OSK 1985/16

KOMENTARZ EKSPERTA
Tomasz Duchniak, radca prawny, Kancelaria Sołtysiński Kawecki & Szlęzak

Co do zasady komentowane orzeczenie NSA zasługuje na akceptację. W istocie, przy ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej z tytułu nielegalnie wykonanych robót budowlanych organowi administracji nie przysługuje tzw. luz decyzyjny. Zarówno przesłanki określające obowiązek ustalenia opłaty, jak i jej wysokość są ściśle określone w przepisach Prawa budowlanego.

Warto jednak pamiętać, że na skutek nowelizacji ustawy – Prawo budowlanego w 2015 r. do tej ustawy wprowadzono nowy art. 49c. Zgodnie z ust. 1 art. 49c. do opłat legalizacyjnych, o których mowa w art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewodzie. Oznacza to m.in., że strona (inwestor, który dopuścił się nielegalnych robót budowlanych) może złożyć do wojewody wniosek np. o umorzenie w całości lub w części, o odroczenie terminu płatności lub rozłożenie na raty opłaty legalizacyjnej. Podejmując decyzję w przedmiotowej sprawie, wojewoda kieruje się przesłanką istnienia ważnego interesu strony lub interesem publicznym. W tym kontekście dla załatwienia sprawy wniosku mogą mieć znaczenie takie okoliczności jak: przyczyny i charakter samowoli budowlanej czy też możliwy skutek odmowy udzielenia ulgi, a tym samym – ewentualne konsekwencje nakazu rozbiórki.