Nieprawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych

27.09.2016

Rzeczpospolita, komentarz Katarzyny Paczuskiej-Tokarskiej

Źle postawione zarzuty skargi kasacyjnej uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu związanemu granicami tej skargi kontrolę legalności zaskarżonego wyroku.

Postawienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy bez opisania, na czym miałoby polegać naruszenie tych przepisów przez sąd I instancji, stanowi niedopełnienie obowiązku określenia granic skargi kasacyjnej i powoduje oddalenie skargi bez badania tych zarzutów przez NSA. Tak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny 20 lipca 2016 r. (IOSK 608/16). Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Wyrokiem z 8 grudnia 2015 r. (sygn. IV SAB/Wa403/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że prezydent m. st. Warszawy dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku z 24 listopada 2005 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę publiczną. WSA stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m. st. Warszawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1000 złotych i zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

WSA podkreślił, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy (art.12 k.p.a.), a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia i załatwienia sprawy (art.7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Sprawy powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowane nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art.35 § 1 i § 2 k.p.a.).

O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 i § 2 k.p.a.),przy czym obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. WSA podkreślił, że organ administracji publicznej zmierza do załatwienia sprawy, jeżeli prowadzi postępowanie w zgodzie ze standardami wskazanymi w przepisach. Jeżeli tak nie jest, to występuje przypadek przewlekłości, niezależnie od tego, czy rozstrzygnięcie nie zostało wydane w związku z okolicznościami zawinionymi lub niezawinionymi przez organ. Przewlekłość zachodzi, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją lub mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy, a tylko powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. WSA jednoznacznie rozstrzygnął, że kwestia braku odpowiedniej obsady etatowej i problemy wewnętrzne organu administracji publicznej związane z realizacją zadań ustawowych, ilość spraw wniesionych do organu etc. nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony, także w sferze terminów załatwiania sprawy, a zatem nie mogą być usprawiedliwieniem dla zwłoki w załatwieniu sprawy. Trzeba bowiem tak zorganizować pracę organu, aby nie dochodziło do naruszeń praw stron.

W komentowanej sprawie od złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania za grunt, do dnia wydania wyroku sądu I instancji, minęło prawie 10 lat, a jedną z niewielu czynności podjętych w sprawie przez prezydenta m. st. Warszawy było wydanie we wrześniu 2013 r. postanowienia, w którym odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie art. 98 u.g.n., które to postanowienie zostało uchylone przez wojewodę w marcu 2014 r.

Z tego powodu WSA ocenił, że organ postąpił wbrew wszelkim zasadom postępowania administracyjnego, a przewlekłość miała rażący charakter, ponieważ organ wielokrotnie przekroczył maksymalny dwumiesięczny termin rozpoznania sprawy.

WSA zauważył, że przepis art. 36 k.p.a., który nakłada na organ obowiązek poinformowania strony o przyczynach zwłoki w rozpoznaniu sprawy i nakłada obowiązek wyznaczenia przez organ nowego terminu załatwienia sprawy, nie stwarza co prawda ograniczeń, ani też nie ustala zasady, którą powinien kierować się organ przy wyznaczaniu nowego terminu. Nie oznacza to jednak dowolności i swobody. Nowy termin załatwienia sprawy, wyznaczony przez organ w trybie art. 36 § 1 k.p.a., należy oceniać przez pryzmat generalnej zasady szybkości postępowania w powiązaniu z podanymi przez organ przyczynami zwłoki. Jeżeli organ narusza ten przepis, to nie dochodzi do skutecznego wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł prezydent m. st. Warszawy, który podniósł, że sprawy odszkodowań za działki drogowe wiążą się z wydatkowaniem ze środków publicznych często wielomilionowych sum, a spiętrzenie wielu podobnych spraw tego typu niejako wymusza przyjęcie przez organ określonego porządku ich rozpatrywania, dokonywania kosztownej wyceny nieruchomości (i jej aktualizacji), a także konieczność zabezpieczania w budżecie publicznym znacznych środków finansowych na pokrycie ogromnych sum odszkodowań itp.

NSA zaznaczył, że związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze, co oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną złożoną w komentowanej sprawie NSA uznał za nieodpowiadającą w pełni tym wymaganiom, albowiem podstawy kasacyjne odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania nie określały, zdaniem NSA, na czym miałoby polegać dane naruszenie, ani dlaczego wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazana wada skargi kasacyjnej nie dyskwalifikuje jej jednak zdaniem NSA, w stopniu uzasadniającym jej odrzucenie.

KOMENTARZ: Katarzyna Paczuska Tokarska adwokat, kancelaria Sołtysiński Kawecki & Szlęzak
Podzielam pogląd NSA, wedle którego nieprawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych stanowi podstawę do oddalenia, nie zaś odrzucenia skargi kasacyjnej. Ocena przywołanych podstaw kasacyjnych nie może być uznana za ocenę formalną pisma, ale dokonuje się już w momencie, gdy sąd przechodzi do badania treści i zasadności argumentów przytaczanych przez wnoszącego skargę, a więc stanowi etap merytorycznego rozpoznania traktowany przez liczne organy administracyjne jako usprawiedliwienie naruszania zasady szybkości postępowania. Możliwość złożenia skargi na bezczynność organu, ewentualnie na przewlekłe prowadzenie postępowania jest dla stron ostatecznością, ponieważ w praktyce oznacza kolejną zwłokę w rozpoznaniu sprawy. Skargi rekomenduje się z tego powodu niemal wyłącznie w przypadkach skrajnych, gdy zwłoka organu sięga kilku lat. W mojej ocenie jedynie istotne zwiększenie wysokość grzywny nakładanej na organ i uruchomienie odpowiedzialności służbowej pracowników administracji mogłoby spowodować poprawę obecnej sytuacji. Dotychczasowe zmiany procedury administracyjnej niestety nie wywołały zakładanego efektu sprawy. Natomiast kwestią wymagającą oddzielnego komentarza jest w mojej ocenie kwestia terminowości załatwiania spraw przez organy administracji. Niezliczone przykłady z praktyki pokazują, że terminy załatwienia spraw są niezmiernie często naruszane – by nie powiedzieć ignorowane – przez organy administracyjne. Rozpoznanie jakiejkolwiek sprawy w miesięcznym terminie w praktyce zdarza się wyjątkowo, sprawy automatycznie uznawane są za szczególnie skomplikowane, jednak również termin dwumiesięczny nie jest dotrzymywany. Artykuł 36 k.p.a., który miał służyć zdyscyplinowaniu administracji publicznej poprzez nałożenie obowiązku informowania strony o nierozpoznaniu sprawy w terminie i przyczynach zwłoki.