Nie każde uchybienie jest rażącym naruszeniem prawa

04.06.2019

Rzeczpospolita, autor: Tomasz Duchniak

W pewnych okolicznościach znajdujący się w decyzji organu błąd w oznaczeniu nieruchomości (błędny numer działki ewidencyjnej), na której znajduje się samowolnie wykonany budynek podlegający rozbiórce, może zostać skorygowany poprzez postanowienie o sprostowaniu decyzji.

Takie wnioski wynikają z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lutego 2019 r. (Il OSK 821/17), w którym sąd ten oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 listopada 2016 r. (sygn. VII SA/Wa 2857/15). Wyrok NSA został wydany w następującym stanie faktycznym.

Budowa domku letniskowego

W roku 2000 inwestor nabył nieruchomość z zamiarem budowy na niej domku letniskowego. Zwrócił się do burmistrza miasta z wnioskiem o przekwalifikowanie nieruchomości na nieruchomość o przeznaczeniu rekreacyjnym. Otrzymał odpowiedź, że wniosek będzie rozpatrzony w pierwszym kwartale 2001 r. Ponieważ inwestor uznał, że otrzymana odpowiedź nie jest negatywna, w maju 2001 r. przystąpił do realizacji budynku rekreacyjnego. Na działce zbudował dom o konstrukcji drewnianej, niezwiązany trwale z gruntem, z dachem dwuspadowym pokrytym papą, posadowiony na bloczkach betonowych.

Na wybudowanie domku rekreacyjnego wymagane było pozwolenie na budowę, którego inwestor nie uzyskał. Dlatego w stosunku do tego obiektu postępowanie w sprawie zgodności z prawem wszczął powiatowy inspektor nadzoru budowlanego (PINB). Wezwał on inwestora do przedłożenia dokumentów koniecznych do zalegalizowania budynku, w tym zaświadczenia o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Inwestor dokumentów tych nie przedłożył. Z tego względu PINB wydał decyzję nakazującą rozbiórkę domku letniskowego. Decyzja ta zawierała jednak błędne oznaczenie działki, na której znajduje się domek letniskowy. W dalszej kolejności postanowieniem PINB sprostował oznaczenie tej działki (poprzez podanie właściwego numeru działki ewidencyjnej).

Parę lat później nowi właściciele tej działki uznali, że decyzja rozbiórkowa, która do tej pory nie została wykonana, jest wadliwa. Dlatego złożyli oni wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji. We wniosku wskazali, że decyzja nakazująca rozbiórkę budynku letniskowego zawiera wady w postaci niewykonalności decyzji oraz że decyzja ta rażąco narusza prawo. W obu przypadkach jako okoliczność uzasadniającą stwierdzenie nieważności decyzji wnioskodawcy wskazali błędne oznaczenie działki w treści decyzji.

Odmowa unieważnienia decyzji

Organ rozpatrujący wniosek – wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego (WINB) – działając na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 oraz art. 157 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji rozbiórkowej. Od decyzji WINB wnioskodawcy złożyli odwołanie do głównego inspektora nadzoru budowlanego (GINB), lecz organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję WINB.

GINB nie zgodził się z zarzutem niewykonalności decyzji i rażącego naruszenia prawa. Organ wskazał, że wprawdzie w sentencji decyzji podano błędny numer działki, jednak uchybienie to nie ma charakteru rażącego, skoro postępowanie dotyczyło tej samej działki, co do której nie było w toku postępowania wątpliwości. Ponadto w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczne postanowienie, którym sprostowano błędnie powołany numer działki. Nadto, zdaniem WINB nie zostały także spełnione przesłanki do uznania decyzji rozbiórkowej za niewykonalną.

Od decyzji GINB wnioskodawcy złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (WSA). Jednak WSA podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego i oddalił skargę. WSA wskazał na nadzwyczajny charakter trybu stwierdzenia nieważności decyzji, którego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej wyłącznie wadami kwalifikowanymi wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a.

Niedopuszczalne jest utożsamianie każdego uchybienia z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną.

W ocenie WSA decyzja rozbiórkowa nie jest obarczona wadami kwalifikowanymi, w tym wadą rażącego naruszenia prawa, jak i wadą wskazującą na jej niewykonalność, jak zarzucali wnioskodawcy. Jak wskazał sąd, w niniejszej sprawie należało przeprowadzić postępowanie legalizacyjne, ponieważ domek letniskowy został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Inwestor jednak nie przedłożył dokumentów wymaganych do legalizacji obiektu, co oznaczało konieczność wydania decyzji rozbiórkowej.

Wyjątek od zasady

Od wyroku WSA wnioskodawcy złożyli skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA). NSA podzielił jednak stanowisko sądu I instancji i oddalił tę skargę. NSA zwrócił uwagę, że doprowadzenie do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej powinno być pojmowane w kategoriach wyjątku od zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. NSA odniósł się m.in. do zarzutu rażącego naruszenia prawa poprzez błędne oznaczenie działki w treści decyzji rozbiórkowej.

NSA wyjaśnił, że z całokształtu akt sprawy wynika jednoznacznie, której działki dotyczy prowadzone postępowanie. Dlatego tego rodzaju błąd należy uznać za błąd nieistotny, noszący znamiona omyłki pisarskiej. Mogła ona zostać sprostowana w trybie art. 113 § 1 k.p.a., ponieważ w rzeczywistości miała charakter przypadkowy. Innymi słowy, sprostowanie decyzji nie spowodowało modyfikacji w postaci nałożenia obowiązku na podmiot, w stosunku do którego powinność ta nie miała zaistnieć.

ZDANIEM AUTORA

Tomasz Duchniak radca prawny, Kancelaria Sołtysiński Kawecki & Szlęzak

W omawianej sprawie przedmiot sporu dotyczył oceny błędnego oznaczenia działki ewidencyjnej w treści decyzji nakazującej rozbiórkę budynku. Skarżący podnosili, że błąd w prawidłowym określeniu numeru działki, co do której orzeczony został nakaz rozbiórki, nie może mieć charakteru oczywistej omyłki, a co za tym idzie, nie podlega sprostowaniu w trybie art. 113 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach.

Co do zasady, sprostowanie decyzji na podstawie cytowanego przepisu nie może prowadzić do merytorycznej zmiany decyzji. Ponadto, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że przedmiotem sprostowania nie mogą być mylne ustalenia faktyczne organu administracji lub mylne zastosowanie przepisu prawnego. W mojej ocenie w okolicznościach komentowanego stanu faktycznego zastosowanie sprostowania decyzji rozbiórkowej było uzasadnione. Skoro w realiach sprawy nie budziło wątpliwości, jakiej działki dotyczyło rozstrzygnięcie nadzoru budowlanego, to błędne wskazanie działki w sentencji decyzji mogło podlegać sprostowaniu na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. Co za tym idzie, decyzja rozbiórkowa nie była dotknięta kwalifikowaną wadą (art. 156 § 1 k.p.a).

Sygnatura akt: Il OSK 821/17.