Najpierw postępowanie, potem decyzja

19.07.2018

Rzeczpospolita, autor: dr Agata Miętek

ZUS ma prawo wydać decyzję ustalającą płatnika składek, gdy jest to konieczne z uwagi na postępowanie wyjaśniające lub kontrolę. Wydaje się, że może to zrobić tylko w razie omyłki płatnika lub wyroku sądu.

Na poziomie tekstu przepisów prawnych nowa kompetencja ZUS została wprowadzona za pomocą następujących mechanizmów.

1) Po pierwsze, art. 83 ust. 1 ustawy o sus został uzupełniony (w pkt 1a) o nową kategorię decyzji wydawanych przez ZUS – decyzję ustalania płatnika składek, dotychczas nieznaną systemowi ubezpieczeń społecznych.

2) Po drugie, do art. 4 ustawy o sus dodano kategorię „podmiotu zgłaszającego ubezpieczonych do ubezpieczeń społecznych”, tj. podmiotu niebędącego płatnikiem składek, który dokonał zgłoszenia do ubezpieczeń społecznych osób będących pracownikami (z wyłączeniem prokuratorów), osobami wykonującymi pracę na podstawie umowy agencyjnej, zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług.

3) Po trzecie, w art. 38a ustawy o sus wprowadzono mechanizm wykonawczy art. 83 ust. 1 pkt 1a. Zgodnie z art. 38a ust. 1, jeżeli w związku z przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym lub kontrolą wykonywania przez płatników składek obowiązków z zakresu ubezpieczenia społecznego zachodzi konieczność wydania decyzji, o której mowa w art. 83 ust. 1 pkt 1a ustawy o sus, ZUS wydaje decyzję podmiotowi zgłaszającemu ubezpieczonych do ubezpieczeń społecznych oraz płatnikowi ustalonemu przez ZUS. W dalszej kolejności, po uprawomocnieniu się decyzji, ZUS sporządza za nowego płatnika składek dokumenty związane z ubezpieczeniami społecznymi określone w ustawie o sus za okres wskazany w decyzji.

Zestawienie treści przywołanych przepisów ustawy ze stosowaną praktyką ZUS skłania do postanowienia pytania o rzeczywisty zakres przyznanych kompetencji. Powinien on być ustalony na podstawie wykładni norm określających przesłanki, których spełnienie uprawnia ZUS do wydania decyzji ustalającej płatnika składek.

Dwie przesłanki

W świetle art. 38a ust. 1 ustawy o sus, ZUS wydaje decyzję ustalającą płatnika składek w sytuacji, gdy łącznie spełnione są następujące przesłanki:

a) w związku z przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym lub kontrolą wykonywania przez płatników składek obowiązków z zakresu ubezpieczenia społecznego

b) zachodzi konieczność wydania przedmiotowej decyzji.

Stosunkowo mniej wątpliwości budzi pierwsza przesłanka wskazująca, kiedy dochodzi do wydania decyzji określającej płatnika składek. Ustawa o sus nie zawiera definicji postępowania wyjaśniającego. Analiza przepisów ustawy prowadzi natomiast do wniosku, że ZUS ma obowiązek je przeprowadzić w sytuacji stwierdzenia nieprawidłowości (błędów) w dokumentach ubezpieczeniowych związanych z ubezpieczeniami społecznymi (przykładowo w imiennych raportach miesięcznych) bądź w przypadku nałożenia przez komornika sądowego bądź organ egzekucyjny grzywny na ZUS.

Zgodnie natomiast z art. 86 ustawy o sus, kontrola wykonywania przez płatników składek zadań i obowiązków w zakresie ubezpieczeń społecznych obejmuje w szczególności:

a) zgłaszanie do ubezpieczeń,

b) prawidłowość i rzetelność obliczania, potrącania i opłacania składek oraz innych składek i wpłat, do których pobierania zobowiązany jest ZUS,

c) ustalanie uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych i wypłacanie tych świadczeń oraz dokonywanie rozliczeń z tego tytułu,

d) prawidłowość i terminowość opracowywania wniosków o świadczenia emerytalne i rentowe,

e) wystawianie zaświadczeń lub zgłaszania danych dla celów ubezpieczeń społecznych,

f) dokonywanie oględzin składników majątku płatników składek zalegających z opłatą należności z tytułu składek.

Drugą i kluczową przesłanką wydania decyzji ustalającej jest konieczność jej wydania przez ZUS. Jak wynika z dokumentów powstałych w trakcie prac legislacyjnych, miałaby ona wystąpić w przypadku tzw. pozornego outsourcingu pracowniczego.

Jak pokazuje praktyka, ZUS wydaje przedmiotowe decyzje w każdym przypadku mniej lub bardziej arbitralnego ustalenia, że w odniesieniu do danej osoby fizycznej płatnikiem składek jest inny podmiot niż ten, który zgłasza ją do ubezpieczeń. Skłania to do postawienia pytania, czy znane metody wykładni prawa pozwalają na tak szeroką interpretację przesłanki konieczności.

Konieczność – słowo klucz

Już sama wykładnia językowa może prowadzić do rozbieżnych interpretacji.

Z jednej strony przepisy ustawy o sus nie wymieniają okoliczności, w których wskazana konieczność występuje. Z drugiej jednak ujęcie przepisu art. 38a ust. 1 ustawy właśnie w taki sposób (zamiast wskazania, że „jeśli w związku z przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym lub kontrolą wykonywania przez płatników składek obowiązków z zakresu ubezpieczenia społecznego Zakład wydaje decyzję”) sprawia, że jest to odrębna przesłanka, którą należy uwzględnić przy ustalaniu zakresu przedmiotowego przyznanej kompetencji.

Zgodnie ze słownikiem języka polskiego, konieczność to „to co jest konieczne, nieuchronne, niedające się uniknąć; bezwzględna potrzeba, nieodzowność, przymus”. W tym rozumieniu, konieczność wydania decyzji ustalającej płatnika składek wystąpi wówczas, gdy w związku z przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym lub kontrolą wykonywania przez płatników składek obowiązków z zakresu ubezpieczenia społecznego zajdzie po stronie ZUS niedający się uniknąć przymus, bezwzględna potrzeba wydania decyzji.

Omyłka lub wyrok

Wydaje się, że o konieczności, bezwzględnym przymusie wydania decyzji ustalającej płatnika składek można mówić wyłącznie w dwóch kategoriach przypadków:

a) w sytuacji wystąpienia oczywistej, niespornej omyłki w zgłoszeniu ubezpieczonego do ubezpieczeń społecznych, tj. w sytuacji, gdy pierwotny płatnik składek zgłosił do ubezpieczeń społecznych ubezpieczonego omyłkowo, tj. gdy pomiędzy tymi podmiotami nie istnieje stosunek prawny, a osoba ta nie została zgłoszona przez właściwego płatnika składek, z którym ubezpieczony zawarł umowę stanowiącą tytuł do ubezpieczenia,

b) w przypadku istnienia prawomocnego orzeczenia sądu ustalającego istnienie stosunku prawnego nie pomiędzy pierwotnymi stronami tego stosunku (tj. ubezpieczonymi pierwotnym płatnikiem składek), ale pomiędzy ubezpieczonym a innym płatnikiem składek.

W każdym z tych przypadków istnieje bezwzględna konieczność wydania decyzji ustalającej płatnika składek, gdyż w ten sposób zapewniona zostaje spójność systemu prawa, tj. płatnikiem składek jest osoba, która jest stroną pierwotnego stosunku prawnego stanowiącego tytuł do ubezpieczeń społecznych.

Jednocześnie wydaje się, że konieczność wydania przedmiotowej decyzji nie występuje w sytuacji, w której pierwotny stosunek prawny nie został podważony pomiędzy ubezpieczonym a ubezpieczającym, a jedynie w ocenie ZUS stosunek ten powinien istnieć między innymi podmiotami. W takim przypadku nie można bowiem mówić o bezwzględnym przymusie, a jedynie o uznaniu ZUS, że taka decyzja powinna zostać wydana.

ZDANIEM AUTORKI
dr Agata Miętek, prawnik, Sołtysiński Kawecki & Szlęzak

Przy okazji zmian mających na celu wprowadzenie ułatwień dla płatników składek i ograniczenie błędów w dokumentach przekazywanych do ZUS oraz w dokonywanych rozliczeniach, przyznano Zakładowi nową kompetencję, której zakres przedmiotowy budzi istotne wątpliwości. Pomimo istniejących wątpliwości przyjęta przez ZUS szeroka interpretacja przedmiotowych przepisów wydaje się być nie do przyjęcia w świetle akceptowanych reguł wykładni językowej, systemowej, funkcjonalnej i celowościowej oraz wartości konstytucyjnych (w szczególności zasady demokratycznego państwa prawnego oraz zasady swobody umów), a także może zagrażać spójności systemu prawa.

De lege ferenda istniejąca niejednoznaczność powinna zostać usunięta przez ustawodawcę, np. w formie poprawki zaproponowanej przez organizacje pracodawców oraz analogicznego przepisu obowiązującego w Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym w przypadku powstania wątpliwości po stronie ZUS, jest on uprawniony do wystąpienia do sądu powszechnego o ustalenie istnienia bądź nieistnienia stosunku prawnego lub prawa.

Do czasu zmiany przepisów, powinny być one interpretowane w sposób zapewniający zgodność z zasadami wynikającymi z Konstytucji i spójność systemu prawa.