Można realizować inwestycję nie będąc właścicielem gruntu

07.02.2017

Rzeczpospolita, Komentarz: Tomasz Duchniak

PROCEDURY: Prawo spółdzielni mieszkaniowej do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zmierzające do budowy przyłącza wodociągowego może wynikać z łączącego spółdzielnię oraz właściciela terenu „nienazwanego stosunku zobowiązaniowego”.

Przy wykładni przepisu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego – definiującego „prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane” – uwzględnić należy kontekst i szczególną sytuację inwestora, który za zgodą właściciela gruntu wybudował budynki mieszkalne, zarządza nimi i jest jednocześnie adresatem obowiązków wynikających z przepisów prawa, które zobowiązują go do utrzymania i użytkowania budynku w sposób zgodny z jego przeznaczeniem oraz utrzymaniem w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych sprawności technicznej. Tak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 stycznia 2017r.

Prawo na podstawie decyzji
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym. Spółdzielnia mieszkaniowa zgłosiła do prezydenta m.st. Warszawy zamiar budowy przyłącza sieci wodociągowej połączonej z likwidacją istniejącego przyłącza dla zasilania budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Od tego zgłoszenia sprzeciw w drodze decyzji wniósł prezydent m.st. Warszawy. Jego zdaniem spółdzielnia mieszkaniowa nie wykazała prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Od tej decyzji odwołanie złożyła spółdzielnia mieszkaniowa.
Po rozpatrzeniu odwołania wojewoda mazowiecki uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji. Wojewoda uznał, że spółdzielnia mieszkaniowa dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości w celu wykonania zamierzonych robót budowanych. Zdaniem organu odwoławczego prawo to można wywieść z decyzji z grudnia 1971 r. wydanej przez Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy, która zawiera postanowienie, iż teren objęty decyzją zostanie przekazany na realizację osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego. Zdaniem wojewody jednoznacznie wskazuje to, że ówczesny właściciel nieruchomości (SkarbPaństwa) wyraźnie przyzwolił, aby na jego gruncie mogły być prowadzone roboty budowlane zmierzające do wybudowania osiedla mieszkaniowego. W ocenie organu odwoławczego świadczy to o zobowiązaniowym i cywilnoprawnym charakterze relacji pomiędzy właścicielem a dysponentem przedmiotowej nieruchomości, co przesądza, że spółdzielnia dysponuje prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Spółdzielnia władającym
Skargę na decyzję wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (WSA) złożyło Miasto. Po rozpoznaniu tej skargi WSA uznał ją zasadną i uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego. WSA stwierdził, że nie ulega wątpliwości, iż spółdzielnia mieszkaniowa nie jest właścicielem terenu, na którym chce wybudować przyłącze wodociągowe. Jest nim skarżący, czyli Miasto. Spółdzielnia pozostaje jedynie władającym tym terenem. Zdaniem WSA z decyzji z grudnia 1971 r. nie można wywodzić, iż na jej podstawie oddano spółdzielni mieszkaniowej teren w użytkowanie wieczyste, ani też zobowiązania polegającego na wyrażeniu zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. WSA podkreślił, że tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi być niewątpliwy, a tak w realiach niniejszej sprawy nie jest. Zdaniem WSA decyzja wojewody mazowieckiego naruszyła art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego, art. 77 kpa, art. 80 § 1 kpa oraz art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, co uzasadniało jej uchylenie.

Wyrok WSA do Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) zaskarżyła spółdzielnia mieszkaniowa. W skardze kasacyjnej podkreśliła, że jest zarządcą budynku mieszkaniowego wielorodzinnego, na którym spoczywa wynikający z przepisów Prawa budowlanego obowiązek utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywania w należytym stanie technicznym i estetycznym. Zdaniem skarżącej prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika z posiadanej przez nią ekspektatywy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego przez Miasto, która to ekspektatywa wynika z ważnej i funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji z 1971r.

Zgoda na wykonywanie robót
NSA, uznając skargę kasacyjną za zasadną, uchylił zaskarżony wyrok WSA i oddalił skargę Miasta na decyzję wojewody mazowieckiego. NSA uznał, że spółdzielnia mieszkaniowa ma prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane obejmujące zamierzoną inwestycję. Nie zgodził się jednak, że o posiadaniu przez spółdzielnię tego prawa świadczy ekspektatywa ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Roszczenie to, mające swą podstawę w art. 208 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nie daje żadnego tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a jedynie stwarza podstawę do uregulowania stanu prawnego gruntów, którymi włada inwestor.
Zdaniem NSA istotnym w sprawie jest fakt wybudowania przez spółdzielnię mieszkaniową budynków, będących w jej władaniu, na podstawie ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji szczegółowej z kwietnia 1971 r. W związku z tą decyzją została następnie wydana decyzja Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z grudnia 1971 r. W ten sposób spółdzielnia uzyskała nie tylko tytuł administracyjny do wykonania robót budowlanych, ale budowa została również zlokalizowana na nieruchomości stanowiącej własność państwową, przy czym decyzję wydał podmiot, który jednocześnie reprezentował Skarb Państwa. W ocenie NSA oznaczało to w ówczesnym stanie prawnym przyzwolenie na dysponowanie nieruchomością ze strony jej właściciela. W ten sposób wyraził on zgodę na wykonywanie robót pozwalających zachować obiekt w należytym stanie technicznym.

Istotnym w sprawie jest również zakres działań planowanych do podjęcia przez spółdzielnię, tj. budowa przyłącza wodociągowego. Wykonanie tych robót będzie wiązało się z zachowaniem budynku w stanie pierwotnym, ale i dostosowaniem urządzeń z nim związanych do aktualnych potrzeb. Prace te nie poszerzają ingerencji władającej budynkiem spółdzielni w zakres uprawnień właściciela gruntu ponad to, co określono we wcześniej wydanych decyzjach administracyjnych, w tym decyzji o lokalizacji szczegółowej z kwietnia 1971 r. Są to roboty zachowawcze, które mieszczą się w zakresie posiadanego przez spółdzielnię prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W ocenie NSA, pomiędzy Skarbem Państwa, Miastem a spółdzielnią mieszkaniową ukształtował się taki stosunek prawny, w którym kolejni właściciele nieruchomości nie kwestionowali prawa spółdzielni mieszkaniowej do użytkowania budynku. Konsekwencją bierności właścicieli nieruchomości jest zaś zgoda na podejmowanie czynności, jakie wynikają z obowiązków użytkownika obiektu budowlanego. W rezultacie obecnie spółdzielnię i właściciela nieruchomości objętej planowaną inwestycją łączy nienazwany stosunek zobowiązaniowy, z którego wynika prawo spółdzielni do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wyrok NSA z 17 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 939/15.

KOMENTARZ EKSPERTA
Tomasz Duchniak, radca prawny Kancelaria Sołtysiński Kawecki & Szlęzak
Komentowany wyrok NSA dotyczy dość skomplikowanej materii wynikającej z braku uregulowania w przeszłości tytułu prawnego spółdzielni mieszkaniowych do nieruchomości, na których spółdzielnie te, na podstawie starych decyzji (wydawanych jeszcze w PRL), wybudowały budynki mieszkaniowe i którymi to budynkami spółdzielnie do dziś zarządzają. Przepisy nakładają na spółdzielnie mieszkaniowe liczne obowiązki związane m.in.z utrzymaniem zarządzanych przez nie budynkami. Z drugiej strony brak uregulowania tytułu prawnego spółdzielni do nieruchomości, na których znajdują się owe budynki, stwarzać może liczne problemy przy realizowaniu inwestycji przez spółdzielnie. Jedną z takich trudności może okazać się potrzeba wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zgodnie z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego poprzez „prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane” należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidujący uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. W omawianym wyroku NSA uznał, że prawo spółdzielni mieszkaniowej do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zmierzające do budowy przyłącza wodociągowego wynika z łączącego spółdzielnię oraz właściciela terenu „nienazwanego stosunku zobowiązaniowego”, mieszczącego się w cyt. przepisie Prawa budowlanego. NSA trafnie zauważył, że jakkolwiek nie jest uregulowany tytuł prawny spółdzielni mieszkaniowej do nieruchomości, na której położone są budynki będące w zarządzie spółdzielni (spółdzielnia nie jest użytkownikiem wieczystym tej nieruchomości), to jednak istotny jest fakt, że spółdzielnia budynki te wybudowała za zgodą ówczesnego właściciela terenu (SkarbuPaństwa), a kolejni właściciele przez lata nie kwestionowali działań spółdzielni jako podmiotu zarządzającego budynkiem. Komentowany wyrok podejmuje próbę rozwiązania skomplikowanej sytuacji prawnej spółdzielni w kontekście koniecznych do wykonania inwestycji wynikających z obowiązków ustawowych ciążących na spółdzielni.

Z drugiej strony, jak można przyjąć, z wyroku wynika także, że nie każda inwestycja planowana przez spółdzielnię będzie mogła być zrealizowana w ramach stosunku prawnego łączącego spółdzielnię i właściciela nieruchomości. Warto zauważyć, że stanowisko zawarte w komentowanym wyroku NSA reprezentowane jest już w orzecznictwie sądowo-administracyjnym (por.np. wyrok NSA z 2 lutego 2016 r., sygn. II OSK 1396/14).