Nie można przenosić odpowiedzialności na struktury własnego organu

13.02.2018

Rzeczpospolita, autor: Katarzyna Paczuska-Tokarska

Przekroczenie przez sejmik województwa terminu na uchwalenie uchwały dotyczącej programu ochrony powietrza skutkuje pieniężną karą administracyjną, nawet jeżeli opóźnienie w jej uchwaleniu wynika z okoliczności, za które winę ponosi zarząd.

Tak uznał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 grudnia 2017 r. (sygn. II OSK 697/16) w następującym stanie sprawy.

W styczniu 2014 r. wojewódzki inspektor ochrony środowiska (WIOŚ) wydał decyzję o nałożeniu na Sejmik Województwa Warmińsko-Mazurskiego administracyjnej kary pieniężnej w kwocie 10 tys. zł za niedotrzymanie terminu określenia, w drodze uchwały, programu ochrony powietrza dla strefy warmińsko-mazurskiej oraz planów działań krótkoterminowych dla strefy miasta Olsztyn, strefy miasta Elbląg oraz strefy warmińsko-mazurskiej.

Podstawę ww. decyzji stanowił art. 315a ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Stanowi on, że w przypadku niedotrzymania ustawowego terminu uchwalenia programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych organ za to odpowiedzialny podlega karze pieniężnej. Główny inspektor ochrony środowiska (GIOŚ) utrzymał w mocy ww. decyzję WIOŚ.

Z tym rozstrzygnięciem nie zgodził się sejmik, w efekcie czego sprawa trafiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. WSA uwzględnił skargę sejmiku i uchylił decyzje WIOŚ i GIOŚ wyrokiem z 16 października 2015 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2089/15).

W ocenie WSA nałożona na sejmik kara była niezasadna. Uchybienie terminowi, wedle WSA, było wynikiem okoliczności, za które sejmik nie ponosi odpowiedzialności. Po pierwsze WSA zauważył, że pomimo wielokrotnych monitów ze strony sejmiku wojewoda nie zabezpieczył środków finansowych na realizację opisywanych zadań, które są zadaniami z zakresu administracji rządowej, a wydatki na ich finansowanie planowane są w budżetach wojewodów.

Po drugie WSA zauważył, że to zarząd województwa jest odpowiedzialny za przygotowanie projektu stosownej uchwały dot. programu ochrony powietrza, który to projekt przekazuje sejmikowi celem podjęcia uchwały. W niniejszej sprawie sejmik podjął uchwałę w ciągu 12 dni od dnia wpływu projektów uchwał. Powyższe okoliczności doprowadziły WSA do konkluzji, że sejmik nie ponosi winy za przekroczenie terminu uchwalenia planów.

Odpowiada sejmik

Wyrok WSA został skutecznie zaskarżony przez GIOŚ skargą kasacyjną. NSA ocenił, że WSA wadliwie uzależnił istnienie obiektywnej odpowiedzialności Sejmiku Województwa od uprawnień kontrolnych wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska wynikających z art. 96a Prawa ochrony środowiska. Przepis ten miał bowiem za zadanie umożliwić poddanie zewnętrznej kontroli działalności województwa w zakresie powstawania programów ochrony powietrza, a nie dodatkowo rozszerzenie odpowiedzialności wojewody i jemu podległych służb (WIOŚ) za działanie, które zgodnie z art. 91 Prawa ochrony środowiska należy wyłącznie do organów samorządu województwa (sejmiku i zarządu).

NSA stwierdził ponadto, że kwestia odpowiedzialności sejmiku za terminowe podjęcie uchwały dotyczy także działań zarządu województwa, który opracowuje projekt uchwały następnie przedstawianej sejmikowi województwa do uchwalenia. Na kwestie ponoszenia tej odpowiedzialności nie mają wpływu kompetencje nadzorcze wojewody (jego służby WIOŚ), które polegają na kontroli terminowości uchwalania programów ochrony powietrza. Natomiast wnioski pokontrolne ewentualnie mogą zaostrzyć sposób postrzegania tej odpowiedzialności. W tej sprawie WIOŚ, po przeprowadzeniu kontroli, wyznaczył stosowny termin sejmikowi, który nie został i tak dotrzymany.

Ponadto wskazywana przez sąd I instancji kwestia kierowania przez sejmik monitów do zarządu województwa jest drugorzędna dla ponoszenia przez sejmik odpowiedzialności za nieterminowe uchwalenie planu ochrony powietrza. Wynika to ze wzajemnego powiązania organów samorządowych województwa, które wynikają z ustawy o samorządzie województwa.

Organy odpowiedzialne

Zgodnie z art. 30 ust. 1 tej ustawy, to sejmik województwa kontroluje działalność zarządu województwa, a zgodnie z art. 91 ust. 3 Prawa ochrony środowiska ma obowiązek podjęcia uchwały, której projekt opracowuje zarząd województwa. Wynika z tego, że to w ramach wewnętrznej struktury samorządowej szczebla wojewódzkiego jej organy, tj. sejmik, zarząd i marszałek, który organizują pracę zarządu województwa, powinny zadbać o terminowe uchwalenie przedmiotowych programów. Te organy, to przedstawiciele tej samej regionalnej wspólnoty samorządowej, a w tej sprawie ich działania dotyczą jednej i tej samej procedury powstawania planów ochrony powietrza.

Z treści art. 91 Prawa ochrony środowiska wynika, że w procedurze uchwalania planów ochrony powietrza uczestniczą sejmik i zarząd tego samego województwa. Jednak naruszenia obowiązków w tym zakresie ustawodawca obarczył odpowiedzialnością jedynie sejmik, co wynika z art. 315a ust. 1 pkt 2 Prawa ochrony środowiska, wiążąc karę ze skutkiem końcowym w postaci niedotrzymania ustawowego terminu uchwalania programów ochrony powietrza.

Takie stanowisko potwierdzają normy prawne zawarte m.in. w ustawie o samorządzie województwa (art. 30), gdzie uregulowano rolę komisji rewizyjnej (§ 33-42) i sposób jej działania także w odniesieniu do czynności kontrolnych mających za przedmiot niezgodną z prawem działalność zarządu województwa. Chodzi bowiem o sprawne i zgodne z prawem funkcjonowanie organów administracji publicznej także na szczeblu regionalnym, jakim jest samorząd województwa. W konsekwencji, z uwagi na brak odpowiedniego funkcjonowania struktury samorządowej wskazany ustawowo organ tej jednostki ponosi odpowiedzialność nie tylko polityczną (brak absolutorium dla zarządu), ale i w postaci otrzymania kary pieniężnej, co obciąża w tym przypadku sejmik województwa.

Odmienne wyłożenie ww. przepisów mogłoby, zdaniem NSA, stanowić źródło patologii organizacyjnej samorządu województwa w zakresie wywiązywania się z obowiązku uchwalania planów, o jakich mowa w art. 91 Prawa ochrony środowiska. NSA zauważył przy tym, że biorąc pod uwagę okoliczności sprawy sejmikowi została wymierzona najniższa z możliwych kara pieniężna.

Sygnatura akt: II OSK 697/16

KOMENTARZ EKSPERTA
Katarzyna Paczuska-Tokarska, adwokat, Kancelaria Sołtysiński Kawecki & Szlęzak

Zgadzam się z rozstrzygnięciem NSA zawartym w komentowanym wyroku. Z uwagi na ratio legis przepisów ochrony środowiska wdrożenie mechanizmów pozwalających na skuteczną ochronę m.in. czystości powietrza jest konieczne. Mechanizm, w którym organy administracyjne mogłyby zwolnić się z odpowiedzialności powołując się na zwłokę własnych struktur administracyjnych z pewnością nie spełniałby takiej roli. Praktyka wskazuje, że nawet w braku przepisów uprawniających organy do takich kroków, organy potrafią zwracać się do jednostek finansowo i organizacyjnie im podległych z zapytaniami, wnioskami etc. w celu przedłużenia postępowania lub usprawiedliwienia własnej bezczynności. Jest to widoczne zwłaszcza w sprawach, w których postępowanie powinno zakończyć się przyznaniem wnioskodawcy jakiś środków (np. odszkodowania). Na szczęście orzecznictwo sądów administracyjnych co do zasady daje odpór podobnym praktykom, czego przykładem jest komentowany wyrok NSA.