Legalizacja to prawo, a nie obowiązek inwestora

22.11.2016

Rzeczpospolita, komentarz Tomasza Duchniaka

NSA: Wykonanie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę skutkuje koniecznością przeprowadzenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, tj. tzw. postępowania legalizacyjnego.

W ramach tego postępowania inwestor może być zobowiązany do przedstawienia dokumentów umożliwiających legalizację obiektu. Legalizacja samowoli budowlanej jest możliwa po spełnieniu określonych warunków, w tym w szczególności po ustaleniu zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami techniczno-budowlanymi.

W celu przedstawienia ww. dokumentów organ wyznacza inwestorowi odpowiedni termin. Nieprzedstawienie wymaganej dokumentacji w wyznaczonym terminie powinien skutkować wydaniem przez organ nakazu rozbiórki nielegalnej inwestycji. Tak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 sierpnia 2016 r. (II OSK 2947/14), w którym oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 27 marca 2014 r. (IV SA/Po 1229/13).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym. Na terenie własnej nieruchomości inwestorzy wybudowali wiatę o konstrukcji stalowej, krytą blachą, o wymiarach 3,10m x 9,0m i wysokości 2,7m. Przed wykonaniem wiaty inwestorzy nie dokonali żadnej czynności urzędowej, w tym nie uzyskali stosownego pozwolenia na budowę.

Powiatowy inspektor nadzoru budowlanego (PINB) wszczął postępowanie w sprawie samowolnie wykonanej przez inwestorów wiaty. Organ ustalił, że w świetle przepisów obowiązujących w dacie wykonania wiaty, tj. zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w ówczesnym brzemieniu, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy łącznej liczbie tych obiektów na działce nieprzekraczającej dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Budowa każdej innej wiaty, zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy, wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Ponieważ inwestorzy wybudowali bez pozwolenia wiatę o powierzchni 27,9 m(2), to dopuścili się samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 Prawa budowlanego. W konsekwencji, w toku postępowania PINB postanowieniem nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia: ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, czterech egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dokumenty te należało przedstawić w terminie 60 dni do daty doręczenia inwestorom postanowienia PINB. Inwestorzy uzyskali ww. decyzję o warunkach zabudowy, która stała się ostateczna, a przedłożyli ją do PINB po upływie terminu wyznaczonego przez organ. Inwestorzy nie przedłożyli jednak pozostałej dokumentacji, w tym w szczególności nie przedstawili projektu budowlanego. W rezultacie PINB wydał decyzję nakazującą inwestorom rozbiórkę ww. wiaty.

Od decyzji PINB inwestorzy złożyli odwołanie do wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego (WINB). A ten utrzymał w całości w mocy decyzję PINB. Organ odwoławczy stwierdził, że inwestorzy – pomimo uzyskania i przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy – nie uczynili żadnych dalszych kroków w celu zalegalizowania wiaty, co czyniło koniecznym wydanie decyzji o nakazie rozbiórki. Na decyzję WINB inwestorzy złożyli skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego (WSA). Ten jednak oddalił skargę. Sąd podzielił stanowisko organów, że budowa wiaty, w świetle przepisów obowiązujących w dacie jej wykonania, wymagała pozwolenia na budowę, którego to pozwolenia inwestorzy nie uzyskali.

Sąd wskazał, że PINB wyznaczył inwestorom odpowiedni, 60-dniowy termin na przedstawienie dokumentacji umożliwiającej legalizację inwestycji. Jak zaznaczył WSA, ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie sztywnego, ustawowego terminu, do upływu, którego inwestor byłby obowiązany uzupełnić brakująca dokumentację. Zdaniem WSA, z przepisów wynika, że ustalenie tego terminu pozostawiono uznaniu organu, który powinien określać go w sposób odpowiadający realiom rozpoznawanej sprawy.

Termin ten musi być wystarczająco długi, by umożliwić stronie skuteczne zrealizowanie nałożonych na nią obowiązków. Skarżący przedłożyli jedynie, i to po upływie terminu wyznaczonego przez organ, stosowną decyzję o warunkach zabudowy, natomiast pozostałej dokumentacji do dnia wydania decyzji organu I instancji nie dostarczyli. Zdaniem WSA okoliczności te potwierdzają, że decyzje organów były prawidłowe. Od wyroku WSA inwestorzy złożyli skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA), który ją oddalił. NSA wskazał, że inwestorzy mieli dużo czasu na wywiązanie się z obowiązków nałożonych na nich przez PINB. Jednak z obowiązków tych wywiązali się jedynie częściowo, a i to z przekroczeniem wyznaczonego pierwotnie terminu. Inwestorzy nie wykazali też, aby podjęli jakiekolwiek starania w celu sporządzenia projektu budowlanego dla ww. inwestycji, nie zwracali się również do organu o przedłużenie terminu do przedstawienia tego projektu. Wobec powyższego organ I instancji był obowiązany do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę tego obiektu budowlanego na podstawie art. 48 ust. 3 w zw. z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Zdaniem NSA, sąd I instancji prawidłowo uznał, że decyzje organów nadzoru budowlanego obu instancji są zgodne z prawem. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 sierpnia 2016 r., sygn. II OSK 2947/14.

KOMENTARZ: Tomasz Duchniak radca prawny, kancelaria Sołtysiński Kawecki & Szlęzak
Budowa obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę należy do najpoważniejszych naruszeń przepisów Prawa budowlanego. Stanowi przypadek tzw. samowoli budowlanej. Za naruszenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę ustawodawca przewidział bardzo surową sankcję – obowiązek rozbiórki nielegalnie wykonanego obiektu budowlanego. Jednak nawet w przypadku samowoli budowlanej przepisy przyznają inwestorowi możliwość uniknięcia rozbiórki. Jest to możliwe w ramach tzw. postępowania legalizacyjnego, określonego w art. 48 i 49 Prawa budowlanego. Warunkiem legalizacji jest jednak m.in. przedłożenie w wyznaczonym przez organ nadzoru budowlanego terminie określonej dokumentacji. Jej przedłożenie pozwala organowi m.in. na ocenę zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami technicznobudowlanymi. Komentowany wyrok NSA uważam za słuszny. W realiach omawianej sprawy, pomimo upływu wyznaczonego przez PINB terminu na przedłożenie wymaganej dokumentacji, kompletna dokumentacja nie została przedstawiona. To zaś w świetle przepisów zmuszało organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego. Warto zaznaczyć, że legalizacja samowolnie wykonanego obiektu budowlanego stanowi uprawienie, lecz nie obowiązek inwestora (takie stanowisko potwierdzono także w orzecznictwie sądów administracyjnych). Może on skorzystać z tego uprawnienia poprzez spełnienie określonych wymogów (w tym przedstawienie wymaganej dokumentacji) oraz zapłatę tzw. opłaty legalizacyjnej. W niektórych przypadkach legalizacja inwestycji może się jednak wiązać z bardzo wysokimi kosztami (np. sporządzenia dokumentacji, opłaty legalizacyjnej), co może powodować, że doprowadzenie do zalegalizowania obiektu budowlanego nie będzie dla inwestora rozwiązaniem opłacalnym.