Kiedy organ musi udzielić informacji

07.11.2017

Rzeczpospolita, autor: Katarzyna Paczuska – Tokarska

ORZECZNICTWO

Wniosek o informację publiczną może być sformułowany na tle konkretnej sprawy indywidualnej. Nie oznacza to, że jest on wnioskiem w sprawie prywatnej, jeśli dotyczy działania organu władzy publicznej i służy weryfikacji tego, czy organ ten działa legalnie.

Tak wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 sierpnia 2017 r. (sygn. I OSK 3017/15).

Stan faktyczny

Skarżący zwrócił się z wnioskiem do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego (PINB) o udostępnienie informacji publicznej oraz o nadesłanie kserokopii podjętych decyzji w zakresie działań jakie podjął PINB w związku z wcześniejszym wyrokiem wojewódzkiego sądu administracyjnego nakładającym na organ obowiązek wyjaśnienia, czy rozwiązania dotyczące instalacji wentylacyjnej w m.in. budynku, w którym znajduje się mieszkanie będące własnością skarżącego, są zgodne z projektem budowlanym. W odpowiedzi organ poinformował go, iż żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Wnioskodawca złożył do WSA skargę na bezczynność PINB wnosząc o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny i zasądzenie kosztów postępowania. Organ wniósł o oddalenie skargi wyjaśniając, że żądane informacje jego zdaniem nie stanowią informacji publicznej i brak jest obowiązku wydania w tym przedmiocie decyzji administracyjnej. Organ wyjaśnił, że w związku z wyrokiem WSA z 7 maja 2014 r. (sygn. akt VII SA/Wa2074/13) prowadzone jest postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego kominów zespołu budynków, ale skarżący nie jest stroną tego postępowania. Legitymację procesową w tym postępowaniu posiada wspólnota mieszkaniowa, którą reprezentuje zarząd. Podkreślił, że sprawa ta nie została jeszcze zakończona merytoryczną decyzją. WSA oddalił skargę (wyrok z 24 czerwca 2015 r., sygn. II SAB/Wa 1127/14). Uznał bowiem, że informacja objęta wnioskiem skarżącego nie mieści się w pojęciu informacji publicznej; dotyczy w istocie informacji o czynnościach podjętych przez organ w aktualnie toczącym się postępowaniu administracyjnym. Ponadto skarżący domaga się informacji o stanie sprawy w sprawie indywidualnej, prywatnej, a nie w sprawie publicznej, w której nie jest stroną ani uczestnikiem, gdy tymczasem ustawa o dostępie do informacji publicznej nie jest instrumentem prawnym do dostępu do wszelkich informacji.

Rozstrzygnięcie NSA

Odmiennie tę kwestię ocenił natomiast Naczelny Sąd Administracyjny. Zdaniem NSA okoliczność, że wniosek o informację publiczną zostaje sformułowany na tle konkretnej sprawy indywidualnej, nie oznacza, że jest on wnioskiem w sprawie prywatnej. Jeżeli bowiem odnosi się do działania organów władzy publicznej, zaś jego realizacja jest warunkiem weryfikacji tego, czy organ tej władzy działa legalnie, to wniosek ten dotyczy sprawy publicznej działalności administracji publicznej. Może on przecież pozwolić na zweryfikowanie, czy doszło do nieprawidłowości w działaniu władzy publicznej, a jeśli miały one miejsce – podjąć działania, aby je naświetlić w celu wyeliminowania ich na przyszłość. W takiej sytuacji walor żądanej informacji wykracza poza zakres prywatnej sprawy, nie dotyczy on bowiem kwestii wyłącznie prywatnej. Już z preambuły Konstytucji RP wynika, że sprawność i rzetelność działania instytucji publicznych jest kluczowym celem publicznym – podkreślił NSA.
W komentowanej sprawie wniosek o informację publiczną złożył skarżący w sprawie działań organu administracji publicznej względem budynku, w którym mieści się mieszkanie będące jego własnością. Jego intencją wnioskodawcy było zweryfikowanie, czy rozwiązania dotyczące instalacji wentylacyjnej w oznaczonych budynkach są zgodne z rozwiązaniami określonymi w zatwierdzonym projekcie budowlanym, co nakazał wcześniej WSA. Tym samym wnioskodawca chciał uzyskać informacje umożliwiające sprawdzenie, czy organ prawidłowo wykonał prawomocny wyrok sądu oraz czy podmiot wykonujący instalację wentylacyjną w oznaczonym budynku działał zgodnie z wiążącymi go normami.
Zdaniem NSA, wniosek o informację odnosił się do działań organu mających na celu wyegzekwowanie właściwego stanu technicznego kominów zespołu budynków. W przeciwnym razie niewłaściwy stan kominów mógłby stworzyć zagrożenie dla podstawowych dóbr chronionych prawnie (por. art. 31 ust. 3 Konstytucji), takich jak bezpieczeństwo, zdrowie i życie zamieszkujących te budynki mieszkańców. W rezultacie wniosek ten służy uniwersalnemu dobru powszechnemu, wykracza poza (rzeczywiście istniejącą) prywatną sprawę wnioskodawcy oraz może służyć poprawieniu funkcjonowania organu państwa jakim jest organ nadzoru budowlanego – gdyż jego przedmiotem jest żądanie informacji pozwalającej na konkretną weryfikację legalności działania tego organu w materii ważkiej społecznie. Służy zatem z jednej strony umocnieniu praworządności, a z drugiej zdiagnozowaniu zagrożeń dla mieszkańców, co sprzyja dobru publicznemu, a nie wyłącznie prywatnemu. Bez znaczenia jest zaś to, czy wnioskodawca jest jednym z tych mieszkańców. Stąd żądaną informację uznać należy za informację o sprawie publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie zaś o sprawie prywatnej. Wniosek o nią organ powinien był zatem załatwić w trybie tej ustawy.
NSA podkreślił również, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o zasadach funkcjonowania podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej, w tym o stanie przyjmowanych spraw (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. e) ustawy o dostępie do informacji publicznej), a to właśnie było przedmiotem wniosku skarżącego. Ponadto NSA zaznaczył, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, oraz treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej (art.6 ust. 1 pkt 4 lit. b) i c) ust. o dostępie do info. publ.). W tym zakresie mieści się informacja o działaniach (czynnościach) podjętych przez organ nadzoru budowlanego (jego funkcjonariuszy), w kwestii legalności określonych rozwiązań dotyczących instalacji wentylacyjnej, zastosowanych w oznaczonym budynku, rzutujących na bezpieczeństwo mieszkańców. Informacji takiej organ do chwili obecnej wnioskodawcy nie udzielił. Wydane zaś w rezultacie takich działań, w przypadku przeprowadzenia przez organ postępowania administracyjnego, decyzje administracyjne stanowią akty administracyjne będące dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) i ust. 2 ust. o dostępie do info. publ., zatem żądanie udostępnienia ich kserokopii zgodnie z tymi przepisami jest żądaniem udostępnienia informacji publicznej, co również przesądza o zasadności trzeciego zarzutu skargi kasacyjnej.

KOMENTARZ EKSPERTA

Katarzyna Paczuska-Tokarska adwokat, kancelaria Sołtysiński Kawecki & Szlęzak

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ww. ustawie. Praktyka wskazuje, że organy często odmawiają ujawnienia informacji publicznej odmawiając żądanej przez wnioskodawców informacji tego waloru. Praktyka ta jest naganna. W orzecznictwie i doktrynie wyczerpująco określono dotychczas, że informacją o sprawie publicznej jest problem lub kwestie, które mają znaczenie dla większej liczby osób, czy grup obywateli lub też są ważne z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa. Jest jasne, że celem ustawy nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych)potrzeb, z drugiej jednak strony organy nie powinny odmawiać udostępniania informacji publicznej z tej tyko przyczyny, że doszukają się jakiegokolwiek związku informacji publicznej z interesami wnioskodawcy.