Decyzja środowiskowa dla zrealizowanej inwestycji

29.11.2016

Rzeczpospolita, komentarz Tomasza Duchniaka

NSA: Decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje się, co do zasady, dla inwestycji planowanych. Jednak wyjątkowo dopuszczalne jest wydanie decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia, którego realizację rozpoczęto, lub które zostało już zrealizowane.

Jeżeli inwestycja została już zrealizowana, a inwestor ubiega się o decyzję środowiskową, to wszczęcie tzw. postępowania legalizacyjnego (prowadzonego na podstawie art. 48 i 49 Prawa budowlanego) przed organem nadzoru budowlanego nie stanowi okoliczności warunkującej wydanie decyzji środowiskowej. Innymi słowy, dopuszczalne jest prowadzenie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji już zrealizowanej niezależnie od tego, czy dla tej inwestycji toczy się postępowanie legalizacyjne. Tak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 października 2016 r. (II OSK 764/16), w którym uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 3 grudnia 2015 r. (IISA/Wr729/15) i oddalił skargę na decyzję samorządowego kolegium odwoławczego (SKO).

Zmiana sposobu użytkowania
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym. Inwestor złożył wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania z systemu chowu kur niosek na hodowlę brojlerów w istniejących budynkach inwentarskich. W toku postępowania burmistrz miasta i gminy ustalił, że zmiana sposobu użytkowania, objęta złożonym wnioskiem, w świetle przepisów rzeczywiście wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ ustalił ponadto, że do ww. zmiany sposobu użytkowania już doszło. W rezultacie burmistrz wydał decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie decyzji środowiskowej, jako bezprzedmiotowego. Organ uznał, bowiem, że zgodnie z przepisami wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dopuszczalne jest jedynie dla inwestycji planowanej, a fakt ukończenia inwestycji wyklucza możliwość wydania tej decyzji. Odwołanie od decyzji burmistrza złożył inwestor. Samorządowe kolegium odwoławcze (SKO) uchyliło decyzję burmistrza i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. SKO stanęło na stanowisku, że fakt rozpoczęcia realizacji inwestycji nie czyni bezprzedmiotowym postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań. Zdaniem SKO ukończenie inwestycji może przysłużyć się w toku oceny jej oddziaływania na środowisko poprzez uzyskanie informacji (jako„danych wyjściowych”) o rzeczywistym wpływie przedsięwzięcia na środowisko.

Legalizacja samowoli budowlanej
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (WSA)na decyzję SKO złożył przeciwnik inwestycji. WSA uwzględnił tę skargę i uchylił decyzję SKO. W ocenie WSA możliwe jest wydanie decyzji środowiskowej dla inwestycji już zrealizowanej, lecz może to nastąpić jedynie w trakcie postępowania zmierzającego do zalegalizowania stwierdzonej samowoli budowlanej. Zdaniem WSA zależność taka wynika z art. 49 ust.4aPrawa budowlanego w związku z art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego. Z wniosku inwestora nie wynika, że zamierza on uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach na potrzeby postępowania legalizacyjnego, ani też, że w ogóle takie postępowanie zostało przed organem nadzoru budowlanego wszczęte.

Skargę kasacyjną od wyroku wniósł inwestor. Naczelny Sąd Administracyjny (NSA), uwzględniając skargę kasacyjną, uchylił wyrok WSA oraz oddalił skargę na decyzję SKO. Zdaniem NSA sąd I instancji popełnił błąd w wykładni art. 49 ust. 4a Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, decyzję legalizacyjną można wydać po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w przypadkach, gdy ocena ta jest możliwa do przeprowadzenia z uwzględnieniem analizy rozwiązań alternatywnych przedsięwzięcia i możliwości ustalenia warunków jego realizacji w zakresie ochrony środowiska.
W ocenie NSA z brzmienia tego przepisu wynika, iż wymóg uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczy nie tylko etapu postępowania legalizacyjnego, ale i stanu jeszcze przed jego wszczęciem. Ponadto, zdaniem NSA, możliwość skorzystania przez inwestora z postępowania legalizacyjnego należy do sfery praw i obowiązków inwestora. Może być on, zatem zainteresowany uzyskaniem decyzji środowiskowej w celu jej złożenia w postępowaniu zmierzającym do legalizacji samowoli budowlanej, przy czym w dacie uzyskania decyzji środowiskowej postępowanie legalizacyjne jeszcze nie musi być wszczęte.

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 października 2016 r., sygn. II OSK 764/16.

KOMENTARZ: Tomasz Duchniak, radca prawny, Kancelaria Sołtysiński Kawecki & Szlęzak
Wykonanie robót budowlanych lub przystąpienie do zmiany sposobu użytkowania obiektu pomimo braku dopełnienia określonych czynności urzędowych (uzyskania odpowiedniego pozwolenia lub dokonania właściwego zgłoszenia do urzędu) może skutkować różnymi konsekwencjami prawnymi dla inwestora. Do nich zaliczyć można m.in. konieczność przeprowadzenia przez organ nadzoru budowlanego tzw. postępowania legalizacyjnego. W ramach tego postępowania w przypadku tzw. przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko inwestor może być zobowiązany do przedstawienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dopuszczalność przedstawienia decyzji środowiskowej w toku postępowania legalizacyjnego wprost wynika z art. 49 ust. 4a Prawa budowlanego.

Powstaje jednak pytanie, czy decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach można wydać w sytuacji, gdy inwestycja została zrealizowana, a postępowanie legalizacyjne nie zostało wszczęte. W komentowanym wyroku NSA udzielił na to pytanie odpowiedzi twierdzącej.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego potwierdzono dopuszczalność wydania decyzji środowiskowej już po zrealizowaniu przedsięwzięcia. Orzecznictwo w tym zakresie jest ugruntowane i w zasadzie jednolite (por.np. wyrok NSA z 18 maja 2016 r., II OSK 1063/15,wyrok NSA z 27 sierpnia 2014 r., II OSK 470/13 lub wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II OSK 2147/11). Komentowany wyrok wpisuje się w tę linię orzeczniczą.

Omawiany wyrok NSA uważam za trafny. Regułą jest, że wydanie decyzji środowiskowej powinno nastąpić na etapie przed realizacją przedsięwzięcia. Jednak wyjątkowo dopuszczalne może być także wydanie decyzji środowiskowej po ukończeniu inwestycji. Wykładnia gramatyczna przepisu art. 49 ust. 4a Prawa budowlanego, jak i wykładnia systemowa oraz celowościowa prowadzą do wniosku, że uzyskanie decyzji środowiskowej nie musi nastąpić jedynie po wszczęciu postępowania legalizacyjnego i w celu jej przedstawienia w ramach tego postępowania. Warto zauważyć, że choć postępowanie w sprawie decyzji środowiskowej może determinować wynik postępowania legalizacyjnego (nieuzyskanie decyzji środowiskowej przekreślać może szanse zalegalizowania inwestycji), to jednak z formalnego punktu widzenia oba postępowania mają odmienny przedmiot, prowadzone są przez różne organy administracji i na innych podstawach prawnych.