Budowa na nieruchomości innej niż oznaczona w zezwoleniu, to samowola

03.10.2017

Rzeczpospolita, autor: Tomasz Duchniak

ORZECZNICTWO:

Jeśli w toku postępowania w sprawie zgodności z prawem robót budowlanych okaże się, że zostały one wykonane na innej nieruchomości niż objęta pozwoleniem na budowę, może to oznaczać konieczność zmiany kwalifikacji wykonanych robót. Mogą one stanowić samowolę budowlaną, co nakazuje organom zastosowanie trybu postępowania przewidzianego w art. 48 Prawa budowlanego.

Takie wnioski wynikają z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lipca 2017 r. (IIOSK 2869/15), w którym sąd oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 7 lipca 2015 r. (IISA/Kr493/15). Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym. Powiatowy inspektor nadzoru budowlanego (PINB) na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wydał decyzję nakładającą na inwestora obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego dla budynku inwentarsko-składowego, uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych w stosunku do udzielonego pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego. PINB ustalił, że ww. budynek został zbudowany w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę wydanego w roku 1981.

Od decyzji PINB odwołanie złożył przeciwnik inwestycji, podnosząc, że pozwolenie na budowę z 1981 r. dotyczyło lokalizacji budowy na działce położonej w zupełnie innym miejscu niż obecna działka zabudowana przedmiotowym budynkiem. Zdaniem odwołującego, inwestor prowadził roboty budowlane na nieruchomości innej niż określona w pozwoleniu na budowę, a zatem czynił to bez jakiegokolwiek pozwolenia. W wyniku postępowania odwoławczego wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego (WINB) na podstawie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) uchylił decyzję PINB w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. WINB wskazał, że w sprawie występuje rozbieżność pomiędzy pozwoleniem na budowę a dokumentacją projektową co do wskazania działki, na której inwestycja miałaby być zrealizowana.
Zdaniem WINB wątpliwości dotyczące usytuowania działki, na której wykonano roboty budowlane powinien jednoznacznie wyjaśnić organ I instancji. WINB wskazał przy tym, że w jego ocenie zmiana lokalizacji inwestycji nie mieści się w katalogu istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę, wymienionych w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Jest tak z uwagi na znaczną rozbieżność pomiędzy inwestycją zaplanowaną a rzeczywiście wykonaną.

Skargę na decyzję WINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył inwestor. WSA oddalił jednak tę skargę. Sąd uznał, że WINB miał rację przyjmując, iż wątpliwości powstałe co do tego, w którym miejscu przedmiotowy budynek powinien zostać zrealizowany nie pozwalają na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. W ocenie WSA PINB rzeczywiście nie wyjaśnił rozbieżności pomiędzy pozwoleniem na budowę a dokumentacją projektową dotyczących usytuowania ww. budynku. WSA zaznaczył także, że dopiero prawidłowe wyjaśnienie kwestii lokalizacji zaprojektowanego budynku pozwoli organom nadzoru budowlanego na wybór właściwego trybu postępowania, tj. postępowania legalizacyjnego (art.48 Prawa budowlanego) – w przypadku stwierdzenia, że w sprawie mamy do czynienia z wybudowaniem budynku “bez pozwolenia na budowę”, albo też postępowania naprawczego (art.50 i 51 Prawa budowlanego) – w przypadku ustalenia, że doszło do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę.

Od wyroku WSA inwestor złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA oddalił jednak tę skargę. Sąd potwierdził słuszność stanowiska WINB i WSA wskazując, że organ odwoławczy zasadnie wydał decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 kpa.

Zdaniem NSA w sprawie zaistniały istotne okoliczności wymagające wyjaśnienia, a ich zakres wymagał przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części przed organem I instancji. Organ I instancji powinien jednoznacznie wyjaśnić, jakiej działki dotyczyło wydane inwestorowi pozwolenie na budowę, a na jakiej działce ostatecznie zostało zrealizowane zamierzenie budowlane. To kluczowe ustalenie determinuje kwalifikację wykonanych robót budowlanych i wpływa na wybór trybu postępowania przed organem administracji. Jeżeli okaże się, że inwestor wykonał budynek na działce objętej pozwoleniem na budowę, lecz w sposób odbiegający od projektu budowlanego i pozwolenia na budowę, wówczas organ powinien przeprowadzić tzw. postępowanie naprawcze, na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Jeżeli jednak okaże się, że w istocie wykonano inny obiekt budowlany – na innej nieruchomości – niż objęta pozwoleniem na budowę, wówczas takie roboty należy zakwalifikować jako samowolę budowlaną, co nakazuje przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego.

sygnatura akt  II OSK 2869/15

KOMENTARZ EKSPERTA

Tomasz Duchniak radca prawny, kancelaria Sołtysiński Kawecki & Szlęzak

Komentowany wyrok NSA uważam za trafny. Nie ulega wątpliwości, że w omawianej sprawie należało jednoznacznie wyjaśnić, czy zachodzi rozbieżność pomiędzy nieruchomością wskazaną pozwoleniu na budowę a nieruchomością, na której faktycznie wykonano roboty budowlane. Uzasadniało to uchylenie przez WINB decyzji PINB w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, zgodnie z art. 138 § 2 zdanie pierwsze kpa. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Warto przy tym zauważyć, że w praktyce organy odwoławcze dość często (a może nawet zbyt często) wydają decyzje w oparciu o art. 138 § 2 kpa – tzw. decyzje kasacyjne. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przepis ten winien być stosowany jedynie wyjątkowo, np. w sytuacji, gdy nie jest dopuszczalne przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 kpa. W omawianej sprawie wydanie decyzji kasacyjnej było jednak, jak się wydaje, zasadne.