Budowa bez obowiązku zgłoszenia też pod kontrolą

22.11.2016

Rzeczpospolita, komentarz Katarzyny Paczuskiej-Tokarskiej

NSA: Do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, mogą być stosowane przepisy o wstrzymaniu robót budowlanych (art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane).

Możliwe jest nakazanie zaniechania takich robót budowlanych, nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie go do stanu poprzedniego albo nałożenie obowiązku wykonania w określonym terminie czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Właściwy organ może również sprawdzić wykonanie ww. obowiązków i na tej podstawie podjąć stosowną decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo, w przypadku niewykonania obowiązku-nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 7) – wynika z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 października 2016 r. (II OPS 1/16) podjętej na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich.

RPO wskazał na rozbieżność w stosowaniu przepisów prawa budowlanego w orzecznictwie. Według pierwszej z dwóch odmiennych linii orzeczniczych, wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach możliwe jest tylko w przypadku robót budowlanych, co do których istniał obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę albo dokonania zgłoszenia i inwestor wymóg ten spełnił, ponieważ roboty budowlane, których rozpoczęcie nie wymaga pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, nie mają cechy samowoli budowlanej, do likwidacji, której uprawnione są organy nadzoru budowlanego. Rezultat tych robót, o ile powoduje negatywne uciążliwości dla osób trzecich i ich nieruchomości, kwalifikuje się jako szkoda w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, do naprawienia, której właściwa jest droga przed sądami powszechnymi.
Druga linia orzecznicza opowiada się natomiast za dopuszczalnością stosowania ww. przepisów do robót budowlanych i obiektów budowlanych, których realizacja nie jest objęta reglamentacją prawnobudowlaną (w ocenie RPO ta linia orzecznicza zasługiwała na aprobatę).
Wyjaśniając przepisy prawne, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, NSA zauważył, że dokonując wykładni przepisów o wstrzymaniu robót budowlanych, nie można poprzestać na wykładni gramatycznej bowiem nie daje ona jednoznacznych wyników. W takiej sytuacji decydujące znaczenie będzie miała wykładnia systemowa, a także celowościowa.

Regulacje prawa budowlanego jednoznacznie gwarantują organom administracji architektoniczno-budowlanej i organom nadzoru budowlanego możliwość ingerencji w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska na każdym etapie realizacji i utrzymania obiektu budowlanego. Dlatego NSA doszedł do wniosku, że przyjęcie założenia, że organy te nie mogą sprawować nadzoru budowlanego wobec realizowanych obiektów i robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, jeżeli stwierdzą wystąpienie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska, byłoby niespójne z tymi regulacjami, nieracjonalne i sprzeczne z interesem publicznym, który stanowi istotę celowości działania organów budowlanych.
Według NSA, orzeczenia sądów administracyjnych wskazują, że problem zakresu przedmiotowego art. 50 i 51 Prawa budowlanego w większości przypadków pojawia się przy realizacji ogrodzeń. Przyjęcie zatem poglądu, że art. 50 Prawa budowlanego nie odnosi się do obiektów i robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę albo zgłoszenia oznaczałoby, że w stosunku do większości ogrodzeń, które nie podlegają obowiązkowi zgłoszenia, organy nadzoru budowlanego nie miałyby możliwości wyegzekwowania, np. obowiązku wykonywania ogrodzeń w sposób niestwarzający zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub zwierząt oraz zakazu umieszczania na wysokości mniejszej niż 1,8 m ostro zakończonych elementów, drutu kolczastego, tłuczonego szkła oraz innych podobnych wyrobów i materiałów.

Nie do zaakceptowania byłby również brak możliwości wstrzymania przez organ nadzoru budowlanego robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, tylko dlatego, że nie podlegają one obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia.

NSA zwrócił uwagę, że wstrzymanie wykonania robót budowlanych dotyczy także robót budowlanych prowadzonych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach (a nie tylko w sposób niezgodny z wydanym pozwoleniem na budowę albo zgłoszeniem; por. art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego). Będą to przede wszystkim przepisy techniczno-budowlane oraz przepisy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Nie wydaje się możliwy do obrony pogląd, że racjonalny ustawodawca nie zapewniłby procedury umożliwiającej właściwym organom ocenę zgodności realizowanych robót budowlanych z tymi przepisami.
Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 października 2016 r. sygn. II OPS 1/16

KOMENTARZ: Katarzyna Paczuska-Tokarska adwokat, kancelaria Sołtysiński Kawecki & Szlęzak
Nie sposób nie zgodzić się z poglądem NSA wyrażonym w komentowanej uchwale. Obiekty niewymagające ani pozwolenia, ani zgłoszenia niewątpliwie nie mieszczą się w hipotezie art. 48 Prawa budowlanego. Oznacza to konieczność uznania, że mieszczą się w hipotezie art. 50 Prawa budowlanego, ponieważ pozostawienie ich bez jakiejkolwiek kontroli organów administracyjnych, nawet w sytuacji, w której stwarzają zagrożenie i naruszają przepisy, byłoby nie do pogodzenia z zasadami państwa prawa. Z całą pewnością niewystarczające w tym zakresie jest odwołanie się do przepisów prawa cywilnego o naprawieniu szkody już choćby z tego powodu, że nie niemożliwe byłoby wówczas przeciwdziałanie szkodzie, zanim zostałaby wyrządzona (np. gdy roboty prowadzone są w sposób niebezpieczny). Podjęta przez NSA uchwała należy do uchwał abstrakcyjnych posiadających pośrednią (ogólną) moc wiążącą. Oznacza to, że stanowisko NSA wyrażone w treści uchwały wiąże we wszystkich sprawach, wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych do chwili, w której nie nastąpi zmiana tego stanowiska (ustawa proceduralna statuuje tryb postępowania, jaki powinien zostać uruchomiony przez skład orzekający sądu administracyjnego rozpoznający daną sprawę sądowoadministracyjną, w sytuacji, gdy skład ten nie podziela stanowiska wyrażonego w uchwale abstrakcyjnej NSA). W konsekwencji sąd administracyjny orzekający w sprawie, w której pojawia się zagadnienie prawne rozstrzygnięte już w uchwale, nie może co do zasady wyrazić innego poglądu niż ten sformułowany w uchwale przez NSA, a skoro tak, to będzie miała również wpływ na organy administracji publicznej, strony i innych uczestników postępowania sądowo-administracyjnego.